I

Mediante la Resolución de 21 de octubre de 2021, de la Secretaría General Técnica de la Consellería de Sanidad, se da publicidad al Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 21 de octubre de 2021, por el que se declara la finalización de la situación de emergencia sanitaria en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, declarada por el Acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 13 de marzo de 2020, a consecuencia de la evolución de la epidemia del coronavirus COVID-19.

La finalización de la aplicación de los mecanismos extraordinarios derivados de la legislación de protección civil debe entenderse, naturalmente, sin perjuicio de que continúen siendo necesarias, mientras permanezca la pandemia, medidas de prevención de acuerdo con la legislación sanitaria en vigor.

En este sentido, la Ley estatal 2/2021, de 29 de marzo, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19, prevé en su artículo 2.3 que las medidas contenidas en sus capítulos II, III, IV, V, VI y VII y en la disposición adicional quinta serán de aplicación en todo el territorio nacional hasta que el Gobierno declare, de manera motivada y de acuerdo con la evidencia científica disponible, previo informe del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, la finalización de la situación de crisis sanitaria ocasionada por la COVID-19. El Gobierno consultará a las comunidades autónomas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud con carácter previo a la finalización de la situación de crisis sanitaria la que se refiere el párrafo anterior.

En la actualidad, como se deduce del informe de la Dirección General de Salud Pública que se cita posteriormente, sigue existiendo una situación de crisis sanitaria que determina, por ejemplo, que continúe siendo de aplicación el deber de cautela y protección establecido en el artículo 4 de la ley, de tal manera que todos los ciudadanos deberán adoptar las medidas necesarias para evitar la generación de riesgos de propagación de la enfermedad COVID-19, así como la propia exposición a dichos riesgos, conforme a lo que se establece en esta ley. Dicho deber de cautela y protección será igualmente exigible a los titulares de cualquier actividad regulada en esta ley.

De este modo, siguen siendo de aplicación las previsiones de esta ley sobre el uso obligatorio de mascarillas, la regulación de las distintas actividades y la distancia de seguridad interpersonal mínima.

En particular, debe tenerse en cuenta que continuarán a ser aplicables los mecanismos de tutela previstos en la legislación sanitaria.

La Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública, conforma, junto con la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema nacional de salud, y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, el cuerpo normativo fundamental de la acción de tutela de la salud pública en el ámbito estatal, al cual se debe unir la legislación autonómica reguladora de la protección de la salud pública en el marco de competencias autonómico, como es el caso, en la Comunidad Autónoma gallega, de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia. En efecto, se recogen en dicha normativa medidas que las autoridades sanitarias podrán acordar para tutelar la salud pública en situaciones de riesgo, con el fin de cumplir el mandato contenido en el artículo 43 de la Constitución española, que, después de proclamar el derecho a la protección de la salud, dispone que les compete a los poder públicos organizar y tutelar la salud pública a través de las medidas preventivas y de las prestaciones y de los servicios necesarios, y que la ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. Este marco normativo se debe completar, una vez atendida la posible afectación que tales medidas pueden tener sobre los derechos fundamentales, con la necesidad de la intervención judicial.

A pesar de lo anterior, la crisis de la COVID-19 puso de manifiesto a necesidad de contar con una mayor densidad normativa en lo que respecta a la articulación de los mecanismos extraordinarios que recoge la legislación sanitaria para tutelar la salud pública ante crisis sanitarias.

En este sentido, la Ley de salud autonómica fue modificada por la Ley 8/2021, de 25 de febrero, en el ejercicio de la competencia autonómica en materia de sanidad interior, recogida en el artículo 33 del Estatuto de autonomía de Galicia, para introducir en la ley las modificaciones necesarias con el fin de hacer frente a la necesidad de contar con un marco normativo claro en la materia que ofrezca la necesaria seguridad jurídica, tanto para quien debe intervenir en la adopción de las medidas y en su inspección, vigilancia, control y sanción, como para las personas destinatarias de estas. En particular, una de las principales finalidades de esta ley es, pues, concretar las medidas que, teniendo en cuenta lo dispuesto en la legislación sanitaria estatal, de rango orgánico y ordinario, pueden adoptar las autoridades sanitarias gallegas para la protección de la salud pública, así como regular los requisitos que se deben cumplir para su correcta adopción, con especial atención a las exigencias de motivación y de proporcionalidad.

Resulta necesario un comportamiento social de cautela y autoprotección asentado fundamentalmente en las premisas de higiene frecuente de las manos, distancia interpersonal mínima, uso de las mascarillas cuando no sea posible mantener la distancia mínima interpersonal, así como cuando se esté en ambientes con mucha gente, especialmente en espacios cerrados; de limpieza, higiene y ventilación de los espacios utilizados y, especialmente, de adopción de medidas de aislamiento y comunicación con los servicios de salud tan pronto como se tengan síntomas compatibles con la COVID-19.

II

Una vez sentado lo anterior, la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria en la Comunidad Autónoma de Galicia hace necesario que las autoridades sanitarias autonómicas sigan adoptando determinadas medidas de prevención orientadas a contener la propagación de la infección y dirigidas a hacer frente a la crisis sanitaria derivada de la COVID-19.

De acuerdo con el expuesto, la persona titular de la Consellería de Sanidad, como autoridad sanitaria, debe continuar estableciendo las intervenciones públicas necesarias para garantizar los derechos y deberes sanitarios de la ciudadanía y, en particular, adoptar las medidas previstas en el artículo 38 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia, que sean necesarias atendiendo a la evolución de la pandemia.

En este sentido, el Informe de la Dirección General de Salud Pública, de 3 de mayo de 2022, indica que, en la actualidad, la situación epidemiológica se puede resumir de la siguiente forma:

La Estrategia de vigilancia y control frente a la COVID-19 tras la fase aguda de la pandemia, vigente desde el 28 de marzo de 2022, indica la necesidad de focalizarse en la vigilancia de situaciones específicas que incluyen fundamentalmente personas con criterios de vulnerabilidad (personas de 60 o más años, inmunodeprimidos, embarazadas, etc.) o relacionadas con ámbitos vulnerables (centros sanitarios asistenciales, centros sociosanitarios, centros de día, etc.) y las que precisan ingreso hospitalario. Debido a esta nueva adaptación de la estrategia, el análisis de la evolución de los indicadores de seguimiento de la pandemia se debe adaptar a esta circunstancia, con lo cual los casos notificados representan a estos grupos y no al total de infecciones por el SARS-CoV-2.

Teniendo en cuenta lo anterior, la situación epidemiológica en Galicia, según los datos de la última actualización del Ministerio de Sanidad (Actualización núm. 594. Enfermedad por el coronavirus (COVID-19) con datos consolidados a las 10.00 horas de 29 de abril, es la siguiente:

A 27 de abril, las tasas de incidencia a 7 y 14 días en personas de 60 o más años continúan siendo elevadas, con valores de 635,94 y 1.199,41 casos por 100.000 habitantes, respectivamente. Estos valores son superiores a los del informe de 10 de abril en el que la tasa de incidencia a 7 días era de 459,60 casos por 100.000 habitantes y la de 14 días era de 837,79 casos por 100.000 habitantes.

La incidencia acumulada a 7 y 14 días de Galicia aumenta en todos los grupos de edad considerados vulnerables en comparación con los datos de 10 de abril.

Entre el 19 y el 25 de abril se realizaron un total de 18.198 pruebas diagnósticas en personas de 60 o más años (9.281 PCR y 8.917 test de antígenos) con un porcentaje de positividad del 38,2 %, valor superior al de 10 de abril donde era de 30,44 %, y que supera el 3 % establecido en Galicia como nivel de este indicador de seguimiento.

En los últimos 7 días (del 20 al 26 de abril ) se notificaron un total de 5.608 casos nuevos de COVID-19 en personas de 60 o más años.

En cuanto a la situación de la capacidad asistencial, la tasa de ocupación de pacientes COVID-19 por 100.000 habitantes es de 25,37, valor superior al observado hace 15 días, en el que era de 18,40 ingresos por 100.000 habitantes. En las unidades de cuidados críticos (UCI) también se observa un aumento de la tasa pasando de 0,22 ingresos por 100.000 habitantes el día 12 de abril a 0,52 ingresos por 100.000 habitantes el día 27 de abril.

En los últimos 7 días, la tasa de nuevos ingresos por 100.000 habitantes fue de 19,22, siendo en las UCI de 0,85 ingresos por 100.000 habitantes, valores más elevados que los reflejados en el informe de hace 15 días.

Se observa también un aumento en el porcentaje de camas ocupadas por pacientes COVID-19 que pasó de 5,87 % el 12 de abril a 8,09 % en la fecha de publicación del último informe del Ministerio. El porcentaje de ocupación de camas en la UCI por este tipo de pacientes también muestra un aumento pasando de 0,81 % a 1,88 % en el mismo período.

Según la última actualización del Ministerio de Sanidad, el número de personas hospitalizadas en Galicia asciende a 684 y en UCI, a 14.

Como resumen, las tasas de incidencia a 7 y 14 días en las personas de 60 o más años, grupo poblacional considerado vulnerable, muestran una tendencia ascendente y, según la valoración del riesgo de la Estrategia de vigilancia y control frente a la COVID-19, tras la fase aguda de la pandemia, actualizado el 23 de marzo de 2022, del Ministerio de Sanidad, se situarían en riesgo medio.

Por otro lado, los indicadores del nivel de utilización de servicios asistenciales por la COVID-19 presentan un empeoramiento con respecto a hace 15 días. Si bien en ese momento la mayoría de los indicadores referidos a la hospitalización convencional se encontraban dentro de los límites que definen el riesgo bajo; a día 27 de abril todos ellos se sitúan en el riesgo medio y solo dos indicadores relacionados con el nivel de utilización de las UCI están en el nivel de circulación controlada definido por el Ministerio en la estrategia mencionada anteriormente (con la excepción de la tasa de nuevos ingresos nos últimos 7 días que se encuentra en riesgo bajo).

Por eso, a pesar de que la nueva Estrategia de vigilancia y control de la COVID-19 implica aceptar un cierto nivel de transmisión del SARS-CoV-2 en poblaciones vacunadas y jóvenes, en las cuales la infección tiene un impacto en la población menor en términos de gravedad, es necesario continuar dirigiendo las actuaciones a la protección de las personas y de los ámbitos de mayor vulnerabilidad y a la prórroga de la obligatoriedad de exhibir el certificado COVID para el acceso al interior de los centros hospitalarios, hoteles de pacientes y centros sociosanitarios, por constituir una medida adicional de seguridad que supondrá una disminución del riesgo de transmisión en estos entornos.

Ante la situación actual, con las tasas actuales de incidencia a 7 y a 14 días, con un elevado porcentaje de positividad de las pruebas diagnósticas realizadas y con una clara prevalencia de la variante Ómicron, que tiene una transmisibilidad superior a la de la variante Delta, está justificada la necesidad de mantener las medidas adoptadas para hacer frente a esta situación.

La evolución de la situación epidemiológica y sanitaria en la Comunidad Autónoma de Galicia hace necesario, por lo tanto, que las autoridades sanitarias autonómicas mantengan determinadas medidas de prevención orientadas a contener la propagación de la infección y dirigidas a hacer frente a la crisis sanitaria derivada de la COVID-19.

III

Teniendo en cuenta los antecedentes referidos, el objeto de esta orden es la prórroga de la eficacia de algunas medidas recogidas en diversas órdenes por las cuales se establecieron medidas cualificadas de prevención a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia.

El objeto de esta orden es prorrogar hasta las 00.00 horas del día 21 de mayo de 2022 las siguientes órdenes, en su redacción vigente:

– La Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios.

– El punto primero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia.

La legalidad de estas medidas fue ratificada por el Auto 127/2021, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que también autorizó su prórroga sucesiva mediante los autos 2/2022, de 14 de enero; 11/2022, de 28 de enero; 18/2022, de 11 de febrero; 25/2022, de 25 de febrero; 29/2022, de 11 de marzo; 37/2022, de 25 de marzo, 47/2022, de 7 de abril, y 53/2022, de 21 de abril.

El mantenimiento de las medidas cualificadas consistentes en la exhibición del certificado COVID para el acceso a los centros hospitalarios de las visitas y de los acompañantes de los pacientes hospitalizados, así como para el acceso de visitantes y acompañantes a centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad, continúa resultando necesario, adecuado y proporcionado al fin perseguido, que no es otro que el de controlar y evitar la mayor difusión de una enfermedad como la COVID-19, altamente contagiosa, respecto de la cual la diferencia entre las personas enfermas y sanas resulta difusa, dada la posible asintomatología o levedad de los síntomas y la existencia de un período en el cual no hay indicios externos de la enfermedad, si bien limitando la aplicación de la medida a aquellos espacios en los cuales se encuentra población con patologías que requiere cuidados sanitarios especializados o en situación de especial vulnerabilidad.

De este modo, en la situación actual, ponderando la incidencia que la exigencia del certificado supone en los derechos fundamentales con la evolución epidemiológica, no se considera necesario implantar de nuevo la eficacia de la exigencia del certificado COVID en otros ámbitos y actividades en los cuales venía siendo de aplicación, como en los de hostelería y restauración, ocio nocturno, albergues turísticos, actividades de juego, centros o instalaciones deportivas cerradas o en piscinas cubiertas, así como para el acceso a eventos multitudinarios o a aquellos que tengan autorizada la venta de alimentos o bebidas para su consumo durante ellos.

Por consiguiente, en primer lugar, se prorroga la Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios, que estableció la medida preventiva de seguridad sanitaria consistente en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a los centros hospitalarios de las visitas y de los acompañantes de los pacientes hospitalizados.

Posteriormente, mediante la Orden de 14 de diciembre de 2021 se extendió la exigencia para el acceso de las visitas y de los acompañantes de los pacientes a los hoteles de pacientes y hospitales de día para tratamientos oncológicos o de diálisis, tanto públicos como privados.

Esta medida de seguridad se estableció por tratarse de espacios en los cuales se pueden agrupar factores que aumentan el riesgo de transmisión del SARS-CoV-2 y de enfermedad grave, pues son espacios cerrados en los que se establecen contactos próximos y prolongados entre las personas, en los que se realizan actividades en las cuales es necesario retirar la mascarilla o hay dificultad para su uso correcto (ayuda en la alimentación del enfermo, realización de procedimientos generadores de aerosoles, etc.) y existe mayor vulnerabilidad de las personas ingresadas (inmunodeprimidas, enfermas con patologías crónicas, edad avanzada o pertenencia a grupos no susceptibles de vacunación o personas no vacunadas). Por lo tanto, el hecho de no estar vacunado cuando se accede a un centro hospitalario no solo supone un mayor riesgo para las personas hospitalizadas y los trabajadores, al aumentar el riesgo de transmisión, sino también para la propia persona que accede a él, por la posibilidad de producirse contactos con personas asintomáticas transmisoras.

Asimismo, mediante la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, se prorrogó la citada orden hasta las 00.00 horas del día 18 de enero de 2022; a continuación, mediante la Orden de 26 de enero de 2022 se estableció una nueva prórroga de esta hasta las 00.00 horas del día 12 de febrero de 2022; mediante la Orden de 9 de febrero de 2022 se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 26 de febrero de 2022; asimismo, mediante la Orden de 23 de febrero se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 12 de marzo de 2022; también mediante la Orden de 8 de marzo se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 26 de marzo de 2022; mediante la Orden de 23 de marzo se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 9 de abril de 2022; mediante la Orden de 6 de abril de 2022 se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 23 de abril de 2022 y, finalmente, mediante la Orden de 20 de abril de 2022 se prorrogó hasta las 00.00 horas del día 7 de mayo de 2022.

Por otra parte, en segundo lugar, se prorroga la medida prevista en el punto primero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia.

En particular, se prorroga la medida de seguridad sanitaria consistente en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos, referida al acceso a los centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad.

En relación con los centros sociosanitarios residenciales de mayores y personas con discapacidad (centros sociosanitarios), el primer caso de la COVID-19 se notificó el 15 de marzo de 2020, y entre el período comprendido entre el 16 y el 30 de marzo se diagnosticaron 596 casos (el 34,7 % del total de casos notificados en la primera ola), el 37,2 % de ellos en residentes. Teniendo en cuenta que el 26 de marzo se estableció la prohibición de las visitas y que el período de incubación máximo de la enfermedad es de 14 días, es plausible que algunos de los casos ocurridos en las residencias fueran ocasionados a partir de las visitas.

En la quinta ola pandémica se notificaron 28 brotes en los centros sociosanitarios residenciales de mayores y personas con discapacidad (centros sociosanitarios), con la afectación de 419 personas (el 69,5 % de todos los casos). En el 43 % de los brotes, el caso índice fue personal trabajador de la residencia, por lo que el riesgo de que una persona que se contagia en la comunidad pueda ocasionar un brote en un centro de estas características es muy elevado. Ejemplo de esto sería el brote ocurrido en un centro sociosanitario de la provincia de Ourense, que afectó a quince personas y cuyo caso fuente fue una persona procedente de Madrid, o el brote acontecido en Vigo, que afectó a seis personas y del cual se sospecha que el caso fuente fue un familiar de un residente.

Asimismo, la citada Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, fue objeto de prórroga mediante la Orden de 26 de enero de 2022, que estableció una nueva prórroga de esta hasta las 00.00 horas del día 12 de febrero de 2022. Posteriormente, mediante la Orden de 9 de febrero de 2022 se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 26 de febrero de 2022; mediante la Orden de 23 de febrero se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 12 de marzo de 2022; mediante la Orden de 8 de marzo se volvió a prorrogar hasta las 00.00 horas del día 26 de marzo de 2022; mediante la Orden de 23 de marzo de 2022 se volvió a prorrogar hasta el 9 de abril de 2022; mediante la Orden de 6 de abril de 2022 se prorrogó hasta las 00.00 horas del día 23 de abril de 2022 y, finalmente, mediante la Orden de 20 de abril de 2022 se prorrogó hasta las 00.00 horas del día 7 de mayo de 2022.

Asimismo, de acuerdo con el informe de la Dirección General de Salud Pública, los centros hospitalarios, hospitales de día, hoteles de pacientes y centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad se presentan como ámbitos de elevado riesgo epidemiológico por varios motivos. Por un lado, se trata de ambientes cerrados en los cuales es el propio nivel de dependencia de las personas ingresadas o residentes (dificultad para la alimentación, de movilidad, etc.) favorece el establecimiento de contactos próximos y prolongados con los cuidadores, lo que aumenta el riesgo de transmisión y de contagio. Otro factor que puede contribuir al aumento del riesgo de transmisión, fundamentalmente en los centros sociosanitarios, es el hecho de que con frecuencia los residentes presentan algún grado de discapacidad o deterioro cognitivo que puede dificultar el mantenimiento de las medidas de prevención, como son la higiene de las manos y respiratoria o el uso adecuado de la mascarilla.

A todo lo anterior es preciso añadir el hecho de la mayor vulnerabilidad de las personas que residen o ingresan en estos centros, por tratarse de personas con patologías crónicas o de edad avanzada (factor que aumenta la susceptibilidad a las infecciones por la propia senescencia del sistema inmune), que pueden estar a tratamiento con fármacos que deprimen el sistema inmune o que pertenecen a grupos no susceptibles de vacunación.

Por lo tanto, el aumento de la incidencia en la población, que aumenta la probabilidad de que acudan a los hospitales personas no vacunadas e infectadas, el entorno de alto riesgo de transmisión y la presencia de personas especialmente vulnerables hacen que se considere necesario establecer medidas de prevención adicionales y específicas para las personas que visitan o acompañan a las personas ingresadas en los centros hospitalarios, igual que se hizo en Francia, y para las que visitan a los residentes de los centros sociosanitarios, como así se hizo recientemente en Cataluña.

Por otro lado, si bien la exhibición del certificado no se aplicaría a los acompañantes de pacientes que acuden a las consultas externas y al servicio de urgencias hospitalarias, sí se incluiría a los acompañantes de las personas que precisan atención en los hospitales de día para tratamientos oncológicos o de diálisis, por tratarse de pacientes con una vulnerabilidad especial y que precisan de un tratamiento intensivo y prolongado que, en el caso de los hospitales de día, se realiza en régimen de hospitalización parcial.

Existe evidencia de que la vacunación disminuye el riesgo de transmisión de la infección de enfermedad grave y de hospitalización, por lo que es importante que, además de mantener todas las medidas de prevención actualmente recomendadas (el uso de la mascarilla, la distancia interpersonal de seguridad, la higiene de las manos y respiratoria), se considere necesaria la exigencia de los certificados COVID de forma adicional, para aumentar la seguridad en estos ámbitos. El hecho de no estar vacunado cuando se accede a un centro hospitalario o sociosanitario no solo supone un mayor riesgo para las personas allí ingresadas y para los trabajadores, al aumentar el riesgo de transmisión, sino también para la propia persona que accede al centro, por la posibilidad de establecer contactos con personas asintomáticas transmisoras.

Aunque existen estudios en relación con el riesgo de transmisión dentro de los hospitales y de los centros sociosanitarios residenciales, estos se basan fundamentalmente en la relación entre trabajadores y pacientes/residentes. El hecho de que apenas exista literatura científica sobre el papel que pueden desempeñar las personas que visitan o acompañan a los pacientes y residentes de centros sociosanitarios puede ser debido, en parte, a las restricciones que se establecieron en estos establecimientos en cuanto al régimen de visitas y acompañamiento desde el inicio de la pandemia. Con todo, hay algunos trabajos que recogen esta cuestión, así como el riesgo elevado que se asocia a este tipo de establecimientos.

De este modo, existe un estudio realizado en el Complejo Hospitalario Universitario de A Coruña (CHUAC) en el cual describen un brote de la COVID-19 que tuvo lugar en el mes de marzo de 2020 en una unidad de pacientes particularmente vulnerables. En este brote, en el cual se vieron afectadas 22 personas (12 trabajadores y 10 pacientes), identificaron dos fuentes de infección, un trabajador y un acompañante de un paciente de la unidad que, como mínimo, contagió a dos personas que resultaron ser pacientes con neoplasias hematológicas.

En Galicia se produjeron brotes intrahospitalarios en todas sus áreas sanitarias, con implicación de pacientes, profesionales y cuidadores o visitantes.

A pesar de la dificultad para atribuir a una fuente concreta el origen de un brote, especialmente en lo que se refiere a las visitas/acompañantes, y que la investigación de la fuente de infección en los casos intrahospitalarios es muy compleja, hay brotes en los que la investigación pudo determinar cual fue el caso índice que lo originó. Destacaríamos como ejemplo un brote en el Área Sanitario de Vigo, originado por un familiar de un paciente ingresado, que implicó a 71 pacientes y 55 trabajadores del hospital, o dos brotes en el Área Sanitario de Santiago de Compostela, originados por acompañantes de personas ingresadas, que implicaron a 16 pacientes, 9 acompañantes y 13 trabajadores.

Por todo lo anterior, puede ayudar a la prevención de la infección y de la aparición de brotes el mantenimiento de esta medida para las visitas y acompañantes de las personas hospitalizadas, de las ingresadas en los hoteles de pacientes, de las personas residentes y usuarias de centros sociosanitarios, así como para el acompañamiento a determinadas unidades hospitalarias con características especiales, como son los hospitales de día para tratamientos oncológicos o de diálisis. En estos ámbitos se agrupan factores que aumentan el riesgo de transmisión del SARS-CoV-2 y de enfermedad grave.

IV

Es necesario destacar que la prórroga de las medidas contenidas en las órdenes que acabamos de citar requiere la necesaria garantía judicial, conforme a lo dispuesto en el artículo 10.8 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa. Debe insistirse en que, de acuerdo con lo establecido en la Sentencia del Tribunal Supremo 719/2021, la ratificación de las medidas limitativas de derechos fundamentales debe ser previa, de tal manera que estas medidas no producen efectos ni son aplicables mientras no sean ratificadas judicialmente.

Finalmente, debemos destacar que la eficacia de las medidas adoptadas se extiende durante un período temporal concreto, desde el día siguiente al de la fecha de publicación de la orden, que será posterior a su autorización judicial, hasta las 00.00 horas del día 21 de mayo de 2022, sin perjuicio de que, en cumplimiento de los principios de necesidad y de proporcionalidad, estas medidas sean objeto de seguimiento y evaluación continua con el fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria, y de que puedan ser prorrogadas, modificadas o levantadas por orden de la persona titular de la consellería competente en materia de sanidad.

V

Por último, en relación con lo hasta ahora expuesto, cabe destacar que la regulación aprobada respecto de los certificados, en las condiciones en que se efectúa, cumple los requisitos establecidos por el Tribunal Supremo para las medidas sanitarias que afectan a derechos fundamentales, teniendo en cuenta la ponderación efectuada entre los derechos fundamentales que el Tribunal Supremo considera en la Sentencia 1112/2021, de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, y que se pueden ver afectados derechos que, atendiendo al carácter tenue o liviano de esa afectación, no se pueden considerar prevalentes con los derechos fundamentales y bienes constitucionalmente protegidos que amparan la implantación de la medida examinada.

Así, cabe recordar que la sentencia expresada del Tribunal Supremo avala, en el caso considerado, la procedencia de la medida partiendo de la confrontación de la «tenue limitación que podría tener la medida examinada sobre los derechos fundamentales a la igualdad (artículo 14) y a la intimidad (artículo 18.1) con el derecho fundamental a la vida (artículo 15), con la protección de la salud (artículo 43) en situaciones de pandemia como la COVID-19 y con el interés general de todos por sobrevivir en estas gravísimas circunstancias».

Por lo demás, el Tribunal Supremo entendió, en el caso considerado, que «la exhibición de la documentación señalada no vulnera el derecho a la igualdad, pues no se produce discriminación entre aquellos que están vacunados y los que no lo están. Recordemos que la documentación reviste una triple modalidad, que resulta accesible a todos, de manera que quien no quiere mostrar si fue o no vacunado, teniendo en cuenta su carácter voluntario, puede presentar el resultado de la prueba PDIA o el test de antígenos y, por supuesto, el certificado de recuperación de la COVID-19 si pasó la infección».

En definitiva, para el Tribunal Supremo concurre una justificación objetiva y razonable para permitir o no el acceso al correspondiente establecimiento, según se cumpla tal exigencia, pues se trata de la protección de la salud y de la vida de las personas, mediante una medida que evita o restringe la propagación de la pandemia, teniendo en cuenta que tales diferencias de trato, para ser discriminatorias, deben carecer de esa justificación objetiva y razonable, de acuerdo con criterios jurídicos atendibles, al basarse en razones que resulten jurídicamente relevantes, como es el caso de que las situaciones comparables no resultan homogéneas por sus graves efectos con respecto a la salvaguarda del derecho a la vida, a la integridad física y a la protección de la salud.

El Tribunal Supremo, en particular en el caso considerado, pone en relación a idoneidad de la medida con las características propias de los establecimientos en que se exige.

Por último, como exige el Tribunal Supremo, la medida reviste también un carácter temporal, según los principios científicos, las pruebas científicas y la información disponible en cada momento. Así, se recoge expresamente este carácter temporal y se establece que, en cumplimiento de los principios de necesidad y de proporcionalidad, las medidas previstas serán objeto de seguimiento y evaluación continua con el fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria. A consecuencia de este seguimiento y evaluación, las medidas podrán ser prorrogadas, modificadas o levantadas mediante orden de la persona titular de la consellería competente en materia de sanidad.

Como expresa el Tribunal Supremo, «como es natural, las medidas deben adecuarse, como señalamos, a la realidad necesariamente cambiante, atendida la evolución de la enfermedad y el estado de la ciencia en cada momento, y deben mediar la adecuada correspondencia y la necesaria vinculación entre la realidad sobre la cual se actúa, la finalidad que se persigue y el medio adecuado para su consecución».

Con el objeto de reforzar la idea de temporalidad y de adecuación se establece, respecto de la medida de exigencia de exhibición de certificados, una eficacia hasta las 00.00 horas del día 21 de mayo de 2022, desde el día siguiente al de la publicación de esta orden, una vez autorizada judicialmente la aplicación de las medidas contenidas en ella. Esto es, se debe establecer una duración adecuada y limitada en el tiempo de la medida de exigencia de la exhibición de certificados, por su afectación, aunque tenue, a los derechos fundamentales, sin perjuicio de su posible prórroga.

Asimismo, la Sentencia 1412/2021, del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta), referida a la exigencia de certificados en el País Vasco, se remite a la doctrina sentada en su sentencia anterior e insiste en que la distinta gravedad actual de la pandemia, la menor agresividad de la enfermedad en muchos casos y la más reducida ocupación hospitalaria y de las unidades de cuidados intensivos que en ocasiones precedentes no justifican prescindir de las prevenciones necesarias para evitar que se reproduzcan los momentos críticos del pasado. Por otra parte, la muy elevada cifra de vacunados no está impidiendo el incremento de los contagios mientras no se conozca durante cuanto tiempo será efectiva su inmunización, y no hay duda de la existencia de un número de no vacunados mayores de 12 años suficiente para facilitar la propagación del virus y, por lo tanto, de la enfermedad no solo entre ellos mismos.

La extensión territorial de las medidas recogidas en esta orden se refiere a todo el territorio de la Comunidad Autónoma. La razón de esto es el análisis y la ponderación efectuada de las características de las diferentes actividades recogidas en esta orden, así como la especial vulnerabilidad de los pacientes y usuarios de cuya protección se trata, en el caso de las medidas referidas a centros hospitalarios y sociosanitarios. Se tiene en cuenta, en particular, la existencia en el momento actual de una incidencia homogénea de la pandemia en todo el territorio de la Comunidad Autónoma. Una razón añadida consiste en la inexistencia de restricciones a la libertad de movimiento, por lo que las personas clientes o usuarias de las actividades objeto de esta orden pueden proceder de localidades y puntos de origen muy diversos. Por esto no se puede circunscribir el uso del certificado a localidades concretas, porque la población de estas localidades se puede trasladar a otras con motivo de las actividades mencionadas.

En este sentido, en la Sentencia 1412/2021, del Tribunal Supremo, se considera razonable, en el caso que analiza, la extensión de la medida a toda la Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta los niveles de contagios existentes en ella, la posibilidad de traslados de la población y el incremento generalizado de las infecciones. En concreto, los datos considerados en este caso por el Tribunal Supremo eran iguales o superiores a los 150 casos por cada 100.000 habitantes a 14 días. En nuestra Comunidad Autónoma, a 27 de abril, las tasas de incidencia a 7 y 14 días en personas de 60 o más años continúan siendo elevadas, con valores de 635,94 y 1.199,41 casos por 100.000 habitantes, respectivamente. Estos valores son superiores a los del informe de 10 de abril en el que la tasa de incidencia a 7 días era de 459,60 casos por 100.000 habitantes y la de 14 días era de 837,79 casos por 100.000 habitantes.

Entre el 19 y el 25 de abril se realizaron un total de 18.198 pruebas diagnósticas en personas de 60 o más años (9.281 PCR y 8.917 test de antígenos) con un porcentaje de positividad del 38,2 %, valor superior al del 10 de abril, donde era de 30,44 %, y que supera el 3 % establecido en Galicia como nivel de este indicador de seguimiento.

Las tasas de incidencia a 7 y 14 días en las personas de 60 o más años, grupo poblacional considerado vulnerable, muestran una tendencia ascendente y, según la valoración del riesgo de la Estrategia de vigilancia y control frente a la COVID-19, tras la fase aguda de la pandemia, actualizado el 23 de marzo de 2022, del Ministerio de Sanidad, se situarían en riesgo medio.

Por lo tanto, teniendo en cuenta todo lo expuesto, se considera que las medidas previstas en esta orden resultan justificadas con respecto a su idoneidad, necesidad y proporcionalidad, en los términos recogidos en la sentencia del Tribunal Supremo.

VI

Las medidas previstas en esta orden tienen su fundamento en la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; en el artículo 26 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad; en los artículos 27.2 y 54 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, y en los artículos 34 y 38 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, de salud de Galicia.

En particular, el artículo 34 de la Ley de salud de Galicia, relativo a las intervenciones públicas sobre actividades, centros y bienes, expresa:

«Las intervenciones públicas que podrán ejercer las autoridades sanitarias competentes sobre las actividades públicas y privadas que, directa o indirectamente, puedan tener consecuencias para la salud son: (…) 6. Establecer, controlar e inspeccionar las condiciones higiénico-sanitarias, de funcionamiento y desarrollo de actividades que puedan tener repercusión sobre la salud de las personas».

Asimismo, por lo que se refiere a las medidas relativas a la exhibición de certificados, el artículo 38.1, de medidas preventivas en materia de salud pública (redactado por la Ley 8/2021), establece:

«1. Con el objeto de proteger la salud pública, las autoridades sanitarias autonómicas y locales, dentro del ámbito de sus competencias, podrán adoptar medidas preventivas de obligado cumplimiento cuando exista o se sospeche razonablemente la existencia de un riesgo inminente y grave para la salud de la población. Estas medidas podrán consistir:

(…) g) En medidas de seguridad sanitaria e higiene en determinados lugares y/o para el desarrollo de actividades».

Del mismo modo, también ofrece base legal a la medida el contenido de la letra k) de este artículo 38.1, dado que permite el establecimiento por parte de las autoridades sanitarias de una obligación de suministro de datos necesarios para el control y la contención de riesgos para la salud pública.

Conforme al artículo 33 de la Ley 8/2008, de 10 de julio, la persona titular de la Consellería de Sanidad tiene la condición de autoridad sanitaria, por lo que es competente para adoptar las medidas de prevención específicas para hacer frente al riesgo sanitario derivado de la situación epidemiológica existente, en el territorio de la Comunidad Autónoma de Galicia, con la urgencia que la protección de la salud pública demanda.

En su virtud y en la condición de autoridad sanitaria, conforme al artículo 33 de la Ley 8/2008, de 10 de julio,

DISPONGO:

Primero. Prórroga de la Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 21 de mayo de 2022 la eficacia de las medidas previstas en la Orden de 16 de noviembre de 2021 por la que se aprueba la exigencia de determinadas medidas de prevención específicas a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia en lo que se refiere a los centros hospitalarios, en su redacción vigente.

Segundo. Prórroga de la medida prevista en el punto primero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia

Atendiendo a la evolución de la situación epidemiológica, se prorroga hasta las 00.00 horas del día 21 de mayo de 2022 la eficacia de la medida preventiva de seguridad sanitaria consistente en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a los centros sociosanitarios residenciales de mayores y de personas con discapacidad, previsto en el punto primero de la Orden de 14 de diciembre de 2021 por la que se establecen medidas preventivas de seguridad sanitaria consistentes en la exhibición de documentación que acredite el cumplimiento de determinados requisitos para el acceso a ciertos establecimientos y se prorrogan diversas órdenes a consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica derivada de la COVID-19 en la Comunidad Autónoma de Galicia, en su redacción vigente.

Tercero. Autorización judicial, publicación y eficacia

1. Se solicitará la autorización judicial respecto de la prórroga de las medidas consistentes en la exhibición de documentación previstas en los puntos primero y segundo de esta orden, en cuanto pueden implicar limitación o restricción de derechos fundamentales, de acuerdo con lo dispuesto en la redacción vigente del número 8 del artículo 10 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, y se publicará la orden una vez obtenida la referida autorización.

2. La prórroga de las medidas previstas en esta orden producirá efectos desde las 00.00 horas del día siguiente al de su publicación y hasta las 00.00 horas del día 21 de mayo de 2022.

3. En cumplimiento de los principios de necesidad y de proporcionalidad, las medidas previstas en esta orden serán objeto de seguimiento y evaluación continua con el fin de garantizar su adecuación a la evolución de la situación epidemiológica y sanitaria. A consecuencia de este seguimiento y evaluación, las medidas podrán ser prorrogadas, modificadas o levantadas mediante orden de la persona titular de la consellería competente en materia de sanidad.

Santiago de Compostela, 4 de mayo de 2022

Julio García Comesaña
Conselleiro de Sanidad